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专家预测房地产税:抑制房价作用有限 或选择性征收

2015-08-05 17:43来源:经济参考报打印订阅
[导读]十八届三中全会就完善房地产税制,提出“加快房地产税立法,并适时推进改革”的要求。在今年的全国两会上,虽然政府工作报告中未提及房地产税、房地产税改革的内容,但并不影响房地产税成为代表委员们热议的重点话题。
  房地产税改革应稳妥推进落实
 
  ●虽然房地产税是影响房价重要因素,但房地产价格高低是由土地成本、建筑成本、税费和开发商利润等多种因素叠加而成,同时受供求关系影响。房产税抑制房价上涨的作用有限。
 
  ●只改增量不改存量与社会公平的税改目标和税收原则严重相悖,难以实现“共同富裕”这一改革总目标。当然,也不符合财产税普遍征税,支出与民生利益相关项目原则,也不利于稳定增加地方财政收入。
 
  十八届三中全会就完善房地产税制,提出“加快房地产税立法,并适时推进改革”的要求。在今年的全国两会上,虽然政府工作报告中未提及房地产税、房地产税改革的内容,但并不影响房地产税成为代表委员们热议的重点话题。
 
  未来何时、以何种形式开证房地产税?带着这些问题,记者采访了对房地产税有深入研究的上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授。
 
  房地产税征收有多方面依据
 
  记者:虽然房地产税已成为国际惯例,但长期以来由于我国个人不缴纳房地产税,而且在购买商品房时已经缴纳了高额的土地出让金,承担了70年土地使用权,所以对于为什么要开征房地产税,房地产税征收法理依据何在等基本问题仍然存在很大争议。您认为,开征房地产税的依据在哪里?
 
  胡怡建:反对开征房地产税的专家认为,我国现行城市土地使用权出让制度下的土地出让金,与不动产持有环节房地产税存在一定的交叉地带,无论是依照现行的《房产税暂行条例》将非营业性居住用房纳入计征范围,还是参照主要发达国家房地产税重新立法,存在共同的问题是我国土地所有权归国家所有,土地使用者不具有土地所有权,土地使用者缴纳的土地出让金是使用权转移产生的租金。因此,本应针对房地产所有者征收的房地产税,如果向不拥有土地所有权,只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收,存在一定的合法性障碍。
 
  此外,还有人认为,对于地方政府由于公共设施投资而形成的房地产增值,既可以在持有环节征税,也可以在转让环节征税,两者在性质上并没有实质性区别,都能使政府公共投资价值实现,在转让环节征税有以下好处:一是虽然政府公共投资使房地产增值,但房地产持有更多体现其使用价值增值,即居住环境改善,生活更为方便,不适宜作为征税依据,而转让更多体现价值增值,即投资收益实现,更适宜作为征税依据;二是在持有环节依据评估价格征税不但依据不是很充分,而且缺乏现金流支撑,而在转让环节依据增值收益征税不但计算真实、客观、公正,从征税方面看操作简便,易于推行,也为社会所接受;三是在房地产市场正常情况下,房地产转让环节征税有利于区分投资性和投机性,有利于鼓励持有房地产居住或投资,抑制买卖房地产投机。
 
  事实上对于商品房虽然国家出让的只是70年的使用权,业主取得的也是70年土地使用权,但从我国物权法的规定看,使用权同样也是财产权。《物权法》149条规定:住宅建设用地使用权限期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。
 
  虽然《物权法》没有提及续期后的费用及相关问题,对商业和综合建设用地如何处理,能否自动续期也没有具体规定。但对于业主拥有永久性土地使用权的权利保障,法律规定是很清晰的。其实,我国1988年宪法修正案规定属于国家所有土地不许买卖,所以它是虚的,不具备财产性质,而土地使用权则可以买卖,因此使用权才具备财产性质。
 
  同时,我国城市房地产管理法、担保法中,都按照房地产合一、地随房走的原则做了规定。《担保法》第36条、《物权法》第182条和《城市房地产管理法》第32条规定,土地使用权和建筑物所有权在转让、抵押等处分时,具有一体化的特色。因此,在我国居民拥有的商品房可以认定,包括土地在内的房地产既拥有使用权,又拥有产权,可自由流通,与拥有土地所有权的不动产交易不存在本质上的区别。房产土地合一征收房地产税有其依据。
 
  如果我们从国家治理更广泛和深沉视角来研究探讨房地产税,其依据就更为充分。一是有利于房地产更好地服务于保障居民用户、促进国民安居乐业,实现全面建设小康社会目标和进程,以稳定国家治理的政治基础;二是经济意义,有利于对房地产市场进行宏观调控,有效抑制房价过快上涨,促进房地产市场稳健、均衡、可持续发展,以稳定国家治理经济基础;三是社会意义,缓解我国目前收入分配差距过度悬殊,缩小贫富差距、调节收入分配和再分配,促进社会公平正义,稳定国家治理社会基础;四是财政意义,适应客观经济变化意义重大,促进税收可持续增长正当其时,以稳定国家治理财政基础;五是体制意义,作为未来地方政府的主力税种之一,可发挥营业税替代和地方税补缺功能和作用,以稳定国家治理体制基础;六是税制意义,有利于优化房地产税制结构,稳定国家治理税收基础;七是转型意义,实现地方财政收入和支出的良性循环,进而提高地方财政的运转绩效,以稳定国家治理政府基础;八是民生意义,有利于促进我国财政转型,更好体现财政民生服务性质,有利于稳定国家治理国民基础;九是法治意义,先立法再推进,这也为贯彻税收法定原则提供了一个良好开端,有利于稳定国家治理法治基础;十是开放意义,有利于税收制度与国际惯例接轨,服务于对外开放,有利于国家治理开放基础。
 
  房产税抑制房价上涨作用有限
 
  记者:房产税具有取得财政收入、调节收入分配和调控经济运行三大功能或称为职能。然而,从现实效果看,我国对个人持有房产税仅在上海和重庆自2011年起进入试点,由于征税面小,范围狭窄。因此,无论是收入、分配和调控功能作用都极其有限。那么,房地产税功能该如何定位?
 
  胡怡建:虽然目前我国地房产税三大功能皆不具备充分发挥作用的现实条件,但从功能逻辑关系和未来税制改革方向看,房地产税内在功能会逐步发挥,在功能关系上也会有主次之分,我认为,中国的房地产税应强调财政收入为主、收入分配和经济调节为辅的“一主两辅”功能模式,即在筹集财政收入主体功能基础上,同时发挥经济调节和社会财富分配功能。
 
  首先是以提升收入功能为主。房地产税之所以要收入功能为主:一是筹集财政收入是房地产税本质功能,作为地方政府重要税源,强调财政收入功能,发挥其为地方政府筹集公共资金作用,既符合公共财政内涵要求,在法理上顺理成章;二是地方政府需要开辟新财源,房地产税天然属于地方税,充分发挥房产税的筹资功能,可使其逐渐发展成为地方政府的理想税种和主体税源;三是房产税具有为地方政府筹集财政收入的良好禀赋,一方面税收收入与支出对应性强,另一方面房地产税税源具有可观察性,便于公众对其实行严格监控;四是房产税的筹资功能定位有利于实现房产税溢价回收,促进地方政府向民生服务职能转变;五是有利于提高直接税比重,降低间接税比重,优化税制结构。但房地产税要发挥应有的收入功能,需要具备一定的条件。一是财政收入功能应着眼长期;二是需要在普遍征收基础上实现;三是需要将房地产税打造成为纳税人提供公共服务的直接受益税。
 
  其次发挥分配和调控辅助功能。一是从房地产税调控视角分析,虽然房地产税是影响房价重要因素,但房地产价格高低是由土地成本、建筑成本、税费和开发商利润等多种因素叠加而成,同时受供求关系影响。为抑制房价过快上涨,国家对房地产宏观调控采取了包括限购、限贷、征税在内的多种手段,而房产税仅是税收调控中的一种。因此,房产税抑制房价上涨的作用有限,不足以成为促进房价合理回归的主要工具,其效力只能是辅助性的。房价合理归位需要标本兼治,在房地产税方面还需要通过征税范围、计税依据、税率、税收优惠等税制要素发挥传导作用。
 
  二是从房地产税分配视角分析,虽然个人收入和财富分配主要通过个人所得税得以实现,但个人所得税无法在财富持有累积环节上发挥作用,而房地产税正好具有对财富存量进行调节作用,能弥补个人所得税不足。针对我国部分高收入群体通过投资和持有房地产实现财富快速增值,但收益和增值却游离于国家税收政策调节之外导致的收入分配失控,社会群体贫富差距拉大,发挥房地产税应有的辅助性调控功能正当其时。但要发挥好房地产税收入和财富分配功能还在于良好的制度设计。
 
  对存量房和增量房同时征税
 
  记者:虽然,今年的政府工作报告中并未提及有关房地产税的内容。但是,目前看来,《立法法》的修改,敲定了税收法定原则,今年3月份实施的《不动产登记暂行条例》也为开征房地产税铺好了条件,房产税试点扩围也已不可逆转。而让房地产税立法成为落实税收法定原则的突破口,关键在于制度设计,而制度设计中关键是征收范围的确定。
 
  胡怡建:是这样的。比如,征税是对存量房还是对增量房征税、是对个别不动产征税还是扩大到全部不动产普遍征税等。
 
  房地产税作为财产税理应对包括存量房和增量房在内的房产征税,分歧主要是同时征税还是有先有后。2011年上海和重庆房产税试点,原则上是只对增量房产也就是新购房产征税,而存量房暂不征税。建议先改增量后改存量主要理由有二:一是房产税改革涉及利益调整面广且阻力很大;二是税收征管技术与条件尚不具备。
 
  自1994年全面税制改革以来,“改增量不改存量”一直是改革的基本原则,30年来一直未能突破这一思维框式,也未能克服既得利益群体的掣肘。而主张对存量和增量同步征税的观点认为,不改存量只改增量有悖税收公平原则。自90年代末期实行住房制度改革以来特别是实行住房“货币市场化”改革以来,由于制度不配套、管理不到位等原因导致我国住房分配存在许多历史问题。另外,由于投资渠道与投资产品匮乏、由于拥有房产多少而导致的贫富差异加速了我国贫富的两极分化,导致社会矛盾加剧。只改增量不改存量与社会公平的税改目标和税收原则严重相悖,难以实现“共同富裕”这一改革总目标。当然,也不符合财产税普遍征税,支出与民生利益相关项目原则,也不利于稳定增加地方财政收入。
 
  因此,改革必须坚持存量和增量同时征税,以体现财产税改革性质,完成房地产税改革所赋予的历史重任。
 
  还有一个问题是实现普遍征税还是选择性征税。普遍征税是指对全部个人拥有不动产征税,而选择性征税只选择对超出标准的个人拥有或使用房屋征税。2011年上海和重庆房产税改试点,实行对增量房选择性征税。从理论上来讲一个公平的税收应包括横向公平和纵向公平,横向公平应是指普遍征税,而纵向公平是指能力负担,选择有负担能力的人征税,并通过制度设计使具有不同负担能力的人承担不同税负。由于财产税性质决定了其制度设计只能使用比例税率,唯一能体现能力负担的就是将不具有负担能力的人排除在征税范围以外。也就是对于不动产,在不论住宅或非住宅,也不论出租或自用全面征收房产税前下,考虑到我国目前有相当多居民购买商品房、房改房、经济适用房仍靠银行贷款支持,多数居民属中低收入者,这就需要考虑对低收入者的自用居住房采取免税办法。
 
  记者:在征税范围确定前提下,房地产税在政策制度设计中最为重要的是税基确定,是从价征税还是从量征税,从价征税是按账面价值还是评估价值,评估价值是按全额还是一定折扣额,折扣额比例如何确定等一系列问题,可以说税基的确定和获取直接关系到房地产税实施成败。这方面应该如何确定?
 
  胡怡建:不同国家和地区对如何计量房地产的课税对象,基本上可以分为从价计征和从量计征。从价计征又可以区分为按资本价值和按年值价值两种。资本价值以房地产市场价格为基础进行评估,租金指房地产的名义租金或预期租金,而不是实际租金收益。除从价计征外,有少数国家对房地产采用从量计征方式(按土地或建筑物面积)。根据房产税的定义,其税基应当依据房产的价值,因此一个很自然的想法就是将房产在市场上的公允价值作为该房产应纳税额的计税基础。
( 责编:狂儒 )
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